Phân biệt văn bản quy phạm pháp luật và văn bản cá biệt

NGHỊ QUYẾT VỀ VIỆC THÔNG QUA CHƯƠNG TRÌNH HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT HÀNG NĂM CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN LÀ VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT HAY VĂN BẢN CÁ BIỆT?

^{_____________}

          Theo quy định tại Điều 51 Quy chế hoạt động của Hội đồng nhân dân (Ban hành kèm theo Nghị quyết số 753/2005/NQ-UBTVQH11 ngày 02/4/2005 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội khóa XI),  tại kỳ họp cuối năm, HĐND sẽ thảo luận và biểu quyết thông qua Chương trình giám sát của HĐND năm sau. Nội dung của Nghị quyết đề cập đến những vấn đề: Giám sát của HĐND tại kỳ họp, giám sát của Thường trực HĐND, giám sát của các Ban của HĐND và giám sát của đại biểu HĐND. Đối với hình thức của Nghị quyết, hiện nay có địa phương ban hành dưới hình thức là văn bản QPPL, có địa phương ban hành dưới hình thức là văn bản cá biệt. Đây là vấn đề cần được trao đổi để làm rõ.

          Trước hết, để phân biệt văn bản QPPL của HĐND với các loại văn bản pháp luật khác ở địa phương (nhất là với văn bản cá biệt và văn bản hành chính thông thường) cần phải căn cứ vào các yếu tố đặc trưng cần và đủ để cấu thành một văn bản QPPL đã được pháp luật hiện hành quy định. Các yếu tố đặc trưng đó theo quy định tại Điều 1 Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004  và Khoản 1 Điều 2 Nghị định số 91/2006/NĐ-CP ngày 06/9/2006 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số Điều của Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND là:

– Do HĐND ban hành theo hình thức nghị quyết (yếu tố về chủ thể ban hành);

– Được ban hành theo thủ tục, trình tự quy định tại Luật (yếu tố về trình tự,  thủ tục);

– Có chứa quy tắc xử sự chung (QPPL), được áp dụng nhiều lần đối với mọi đối tượng hoặc một nhóm đối tượng và có hiệu lực trong phạm vi địa phương (yếu tố về nội dung văn bản có chứa quy tắc xử sự chung và việc áp dụng nhiều lần);

– Được Nhà nước đảm bảo thực hiện bằng các biện pháp theo quy định của pháp luật (yếu tố cơ chế bảo đảm thực hiện).

Như vậy, nếu một văn bản không đảm bảo đầy đủ các yếu tố đặc trưng trên thì không phải là văn bản QPPL. Để cụ thể thêm, tại Khoản 2 Điều 2 Nghị định số 91/2006/NĐ-CP có quy định loại trừ một số Nghị quyết của HĐND không có đầy đủ các yếu tố đặc trưng của văn bản QPPL thì không phải là văn bản QPPL như: Nghị quyết về miễn nhiệm, bãi nhiệm đại biểu HĐND, UBND và các chức vụ khác; Nghị quyết phê chuẩn kết quả bầu cử đại biểu HĐND và bầu các chức vụ khác; Nghị quyết về việc giải tán HĐND; Nghị quyết về việc phê chuẩn cơ cấu cơ quan chuyên môn thuộc UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh; Nghị quyết về việc thành lập, sáp nhập, giải thể một số cơ quan chuyên môn thuộc UBND; Nghị quyết về chương trình xây dựng nghị quyết của HĐND; Nghị quyết huỷ bỏ, bãi bỏ văn bản QPPL của HĐND, UBND; Nghị quyết về tổng biên chế ở địa phương.

Nghị quyết về việc thông qua Chương trình giám sát của Hội đồng nhân dân hàng năm không được liệt kê trong những trường hợp được loại trừ tại Khoản 2 Điều 2 Nghị định số 91/2006/NĐ-CP thì xác định là văn bản QPPL hay văn bản cá biệt?

Mặc dù khó phân biệt, nhưng với những dấu hiệu sau sẽ xác định Nghị quyết về việc thông qua Chương trình giám sát của HĐND hàng năm là văn bản cá biệt:

Các Quy phạm pháp luật của Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 đã quy định rõ về thẩm quyền, nhiệm vụ, nội dung, phương thức giám sát của HĐND các cấp. Điều 1 Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 quy định: “HĐND thực hiện quyền giám sát đối với hoạt động của Thường trực HĐND, UBND, Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân cùng cấp; giám sát việc thực hiện các nghị quyết của HĐND; giám sát việc tuân theo pháp luật của cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân và của công dân ở địa phương”. Nhiệm vụ giám sát, nội dung giám sát, phương thức giám sát của HĐND các cấp quy định cụ thể tại chương III, từ Điều 57 đến Điều 81.

Như vậy, Nghị quyết về việc thông qua Chương trình giám sát của HĐND hàng năm chỉ là văn bản triển khai thực hiện hoạt động giám sát, trong đó phân công cụ thể nội dung hoạt động giám sát của HĐND tại kỳ họp, giám sát của Thường trực HĐND, giám sát của các Ban của HĐND và giám sát của đại biểu HĐND giữa hai kỳ họp của từng năm. Nghị quyết không chứa QPPL. Yếu tố nội dung văn bản có chứa quy tắc xử sự chung và việc áp dụng lặp lại nhiều lần đối với đối tượng được QPPL đó điều chỉnh không đảm bảo.

Phân biệt văn bản sẽ giúp cho quá trình xây dựng, sử dụng, ban hành văn bản quản lý nhà nước đúng hình thức, đúng thẩm quyền, đúng thể thức và qua đó đảm bảo tính pháp lý của văn bản./.

                                                     Trần Thị Liên